责令限期拆除行为的法律性质分析

文｜梁当利、卢春燕[①]

内容摘要：随着我国城市建设的不断发展，城镇化进程的加快，各类违规、违法建设行为的数量也在增多。实践中，行政机关对依法定性为违法建筑的建筑物，通常会责令当事人限期拆除。对于此类责令当事人限期拆除违法建筑的行政行为究竟属于何种法律性质，法律并未作出明确规定，司法实务界也尚未形成一致裁判观点，理论界对此更是众说纷纭。这直接导致实践中行政执法人员在查处违法建筑物时，常出现各行政执法部门因对责令拆除违法行为定性不同，而对同类行为适用不同法律的现象，不仅危害行政执法的统一性与权威性，也不利于行政行为相对人合法权益的保护，同时也影响人民法院在行政诉讼过程中对该类行为合法性的判断。据此，合理认定责令限期拆除行政行为的性质，具备一定程度上的理论价值与实践价值。关键词：行政处罚；行政强制；行政命令；责令限期拆除

责令限期拆除行政行为的定性，事关行政机关对该类行为的法律程序选择与法律规定的适用，同时也是人民法院判定行政机关实施的该类行为是否合法的基础所在。[②]然而，目前理论界与司法实务界均未在该类行为的定性上达成一致意见，这导致司法实践中对于该类行为的定性结果可谓“乱象丛生”。本文旨在对责令限期拆除行为的法律属性进行辨析，在此基础上就该问题提出本文观点，以期为该问题的探讨提供思路与借鉴。

一、责令限期拆除行政行为的定义

我国当前法律规定并未对责令限期拆除这一行政行为作出明确定义。按照通常理解，责令限期拆除是指具备相应执法权限的行政机关，依法要求实施违法建设行为的行政相对人，在指定期限内对其所建设的违法建筑予以拆除，以达到制止违法建设行为，消除不良影响，维护社会管理秩序的执法目的。

二、司法实践中，在责令限期拆除行为的定性上出现同案不同判现象

实践中，人民法院对于责令限期拆除行政行为究竟应认定为何种法律属性，尚未形成较为一致的裁判观点，有的法院认为责令限期拆除行为应认定为行政命令，有的法院主张责令限期拆除行为性质上属于行政处罚行为，有的法院则认为责令限期拆除行为是一种行政强制措施，同时也有部分法院直接回避了该类行为的定性问题，通过采用其他裁判理由，不对法律性质问题予以认定的方式，对该行为的合法性作出判决。

（一）将责令限期拆除行为定性为行政命令的法院观点

在司法实践中，支持将责令限期拆除行为认定为行政命令的裁判观点占大多数。例如，广东省高级人民法院在审理巫俊诉深圳市坪山区规划土地监察局、深圳市坪山区人民政府限期拆除及行政复议纠纷一案中认为，责令限期拆除作为行政命令，并非行政处罚，听证不属于法定必经程序。[③]又如，海南省高级人民法院在审理儋州市生态环境局与儋州永乐兴实业有限公司其他行政行为纠纷一案中认为，行政命令是行政机关基于行政管理的目的，对行政相对人提出作为或者不作为要求的行政行为。该案被诉行政机关基于认定儋州公司实施了非法建设破坏生态红线和污染环境建设项目行为，行政机关对此作出的责令限期拆除行政行为，不具有行政机关对行政相对人给予处罚的特征，也不属于《行政处罚法》规定的警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物等或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚种类，不属于行政处罚。《环境行政处罚办法》第十二条规定，责令限期拆除属于责令改正的形式之一，属于行政命令。[④]

（二）将责令限期拆除行为定性为行政处罚的法院观点

将责令限期拆除行政行为定性为行政处罚行为，并适用行政处罚法相关规定判断该类行为合法性的法院亦不在少数。例如，广东省高级人民法院在熊某某诉梅州市住房和城乡建设局责令限期拆除一案中，认定梅州市住建局在依法听取熊某某陈述申辩后，作出涉案《行政处罚决定》责令熊某某限期拆除涉案建筑，程序合法[⑤]。即，与前述判决不同，广东高院在该案中采纳了责令限期拆除行政行为性质属于行政处罚行为，应适用行政处罚法相关法律规定加以规制的观点。

（三）将责令限期拆除行为定性为行政强制措施的法院观点

部分法院认为，责令限期拆除行为具备行政强制措施阶段性和控制性的基本特征，故而将该类行为认定为行政强制措施。其中比较具备代表性的案例有，青海省高级人民法院审理的平安金彩印刷厂诉海东市平安区住房和城乡建设局规划行政强制一案，该法院认为，责令限期拆除违法建筑的目的，是为了制止一直存续或正在发生的违法行为而作出要求违法行为人停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定，因此其具备行政强制措施的阶段性、控制性特征。与此同时，该法院也在判决中阐述了认为责令限期拆除行为不属于行政处罚的具体理由：行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的相对人采取惩罚性制裁措施，该行为具有惩罚性和终局性，这种惩罚性是通过合法的国家强制力对违法行为人合法的权益造成减损来达到惩罚警示的目的，是对违法行为人苛以额外的责任和义务，这种行政行为是违法行为人需承担的一种新的义务。责令限期拆除行为所要达到的效果是纠正其违法行为，而非是对违法者予以惩罚、制裁，消除违法状态。该行为并未对行政相对人的合法权益造成减损，未对违法行为人苛以额外的责任和义务。[⑥]

综上，目前各地区法院对于责令限期拆除行政行为的性质认定上并未形成统一意见，不仅不同地区法院作出的不同裁判结果，甚至出现同一法院在不同时期对责令限期拆除行为的法律属性问题上也会产生不一样的认定结果。这直接导致在该类行为的认定及处理上，司法实践中出现同案不同判现象十分严重的问题，这不仅对行政行为相对人的合法权益产生不良影响，也不利于司法统一及司法公信力的树立。

三、理论界在责令限期拆除行为的定性问题上存在较大分歧

如前所述，关于责令限期拆除行为究竟应认定为何种法律属性，理论界也存在较大争议与分歧，目前主要包括以下几种观点:一是行政处罚说；二是行政命令说；三是行政强制措施说。

（一）行政处罚说

持该观点者认为，责令限期拆除行政行为符合行政处罚行为“制裁性”的本质特征，同时具备一定法律规定依据，故应将该类行为定性为行政处罚。该种观点主要理由如下：从法理角度而言，责令限期拆除行为具备法律制裁性，符合行政处罚行为的本质特征。[⑦]责令行政相对人自行拆除违法建筑，实际上是对行政相对人苛以额外的义务，对行为人合法权益造成减损。具体而言，拆除违法建筑需要行政相对人付出新的人力物力等，对当事人利益影响重大，从而达到对违法行为人制裁、惩罚的效果，显然具有制裁性，符合行政处罚的本质特征，应当认定为行政处罚。从法律规定层面而言，《土地管理法》明确将责令限期拆除行为规定为行政处罚[⑧]；最高人民法院发布的《关于行政案件案由的暂行规定》【法发〔2020〕44号】，规定一级案由为行政行为，二级案由“行政处罚”项中的三级案由第15项为“责令限期拆除”；责令限期拆除虽不属于我国《行政处罚法》第九条列举的行政处罚的种类之一，但该条第六项规定了兜底条款，即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

（二）行政命令说

主张责令限期拆除行为属于行政命令的观点主要有以下两种：第一种观点从行政处罚的“制裁性”本质特征出发，认为行政处罚是行政机关通过减损当事人权益或者给行政相对人增加新义务的方式达到制裁惩戒的目的，而责令性行政行为行为仅是要求当事人消除违法状态，涉及的是当事人的违法利益，所以不符合行政处罚的上述本质特征。例如，刘依桐认为，责令限期拆除行为目的是恢复合法状态，应认定为行政命令[⑨]。胡建淼认为，责令性行政行为不具备行政处罚“制裁性”及“惩罚性”的本质特征，故应当定性为行政命令[⑩]。该观点虽探讨的是责令性行政行为的性质，但责令限期拆除行为系典型的责令性行政行为，故多数持行政命令观点者将上述观点衍用至对责令限期拆除行为的探讨。第二种观点则是从责令性限期拆除行为本身的特征出发，认为该类行为具有补救性特征，故应认定为行政命令[11]。

（三）行政强制说

持该观点者同样认为责令限期拆除行政行为不具备行政处罚的“制裁与惩罚”特征，故不属于行政处罚行为，该说主要观点与依据如下：法学理论方面，官强认为，行政机关实施责令限期拆除行为，要求行政相对人拆除违法建筑，目的是为了消除违法状态，而不是为了对当事人加以惩处，符合行政强制的“非惩处性”，故应将其定性为行政强制[12]。法律条文及相关规定方面，我国现行《行政强制法》第四十四条明确将“责令限期拆除”规定为一种行政强制措施[13]。

四、本文观点：责令限期拆除行为应定性为行政处罚

（一）责令限期拆除行为不应定性为行政强制

首先，责令限期拆除行为具备行政强制目的都是为了制止违法行为，同时责令限期拆除行为也符合行政强制的强制性特征，但二者存在以下本质区别：一是行政强制本质上是行政机关为制止违法行为，对行政行为相对人施加的一种暂时性的强制措施，而责令限期拆除的实现是指最终拆除违法建筑，恢复原状，以消除违法状态，而非仅是为了对违法建筑物予以临时控制；二是行政强制措施实施的具体目的是防止某一违法行为损失扩大化，具备一定的预防性功能，责令限期拆除行为则是发生在违法建筑建成之后，目的是为了事后消除行为危害结果；三是责令限期拆除针对的是违法加盖建筑物这一不法行为，即只有存在不法前提的情况下，行政机关方能对相对人实施责令限期拆除行政行为，行政强制并不以行为人实施违法行为为前提。因行政强制属于预防性措施，故只要满足行为人具备实施不法行为可能性这一条件，行政机关即有权采取强制措施，而不要去行为人已经实施完成不法行为。

其次，将责令限期拆除行为认定为行政强制，也会产生一系列不良后果，主要体现在对行政相对人的权利侵害上。例如，实践中，部分法院将责令限期拆除认定为一种紧急情况下实施的行政强制措施，并适用行政强制法相关规定审查行政机关实施程序的合法性。据此认定行政机关未全面履行告知义务也不违反相关法律规定，驳回当事人关于程序违法的诉讼主张，使得行政相对人未能获得综合考虑实际情况采取补办手续等自救手段的合理期间，只能通过上诉维护权益。以上判决显然增加了行政行为相对人维权成本。

（二）责令限期拆除行为不不应定性为行政命令

首先，行政命令是行政机关要求行政行为相对人为或不为某一行为的行政决定，具备强制性，同时具备补救性特征，即能够对违法行为造成的危害结果进行消除与恢复。责令限期拆除行为符合行政命令的上述“强制性”与“补救、修复性”特征。但是，行政命令本质上并不具备给行政行为相对人增加额外义务的“制裁性”，而责令限期拆除行为必将要损害当事人权益，并承担新义务，故责令限期拆除因其制裁性特征不应认定为行政命令。

其次，当前法律规定对行政命令的限制性规定不够严格，而责令限期拆除违法建筑，对行政行为相对人的合法权益会产生实质性影响。因此，若将责令限期拆除草率的定性为行政命令，易导致行政机关在实施该行为时权力得不到有效约束，不利于全面保护当事人的合法权益。

（三）责令限期拆除行为应定性为行政处罚

首先，责令限期拆除行为符合行政处罚的“制裁性”与“终局性”的本质特征。行政处罚，是行政机关为制止违法行为，对行政相对人实施的减损其权益或给其增加新义务的惩戒性手段，因而具备“制裁性”。同时，行政处罚所作出的惩戒具有终局性，是对行为人实施的违反社会管理秩序等不法行为给予最终的的处理，这也是行政处罚与行政强制措施的本质区别。一般而言，若某一行政行为同时满足以上两项主要特征，则应认定为行政处罚行为。责令限期拆除行为以行为人实施违法建设行为为前提，要求当事人对违法建筑物予以拆除，显然是增加行为人义务，同时减损其财产权益的行政行为，因而符合行政处罚的“制裁性”特征。而且，责令限期拆除行为不属于阶段性的控制违法建筑的行为，而是可以引发强制执行后果的最终行为，因而符合行政处罚的终局性特征。

其次，将责令限期拆除行为定性为行政处罚有利于法律术语定性的统一性。《城乡规划法》第六十四条[14]规定中，限期拆除与没收、罚款是并列关系，因此应当认定责令限期拆除行为与后两种行为同属行政处罚行为种类较为合理。此外，如前所述，《土地管理法》第八十三条规定，明确将责令限期拆除行为定性为行政处罚行为。据此，鉴于上述规定均将责令限期拆除行为规定为行政处罚行为，从保证法律术语定性的统一性的角度而言，也应将该类行为定性为行政处罚行为。

最后，因行政处罚具备较强的制裁性，法律对于行政处罚行为的实施程序，权力约束都较为全面。将责令限期拆除行为定性为行政处罚，有利于为审查该类行为的合法性提供明确的程序依据，同时可以依据行政处罚法相关法律规定，充分保障当事人陈述、申辩、听证等权利。

综上，笔者认为，当前法律未明确规定责令限期拆除行为的性质，司法实务界与理论界也均未对此形成一致观点，这不仅导致行政执法部门对同类行为适用不同法律，甚至司法裁判实践中也出现同案不同判的现象，不仅危害行政执法的统一性与权威性，也不利于行政行为相对人合法权益的保护。为及时、有效制止上述执法、司法“乱象”，将责令限期拆除行为统一定性为行政处罚行为具备必要性与合理性。

参考文献：

[①]梁当利，广东建诺律师事务所，执行主任，18933183288，cctvggg@vip.163.com，广东省江门市蓬江区篁庄大道33号二层201，529100；卢春燕，广东建诺律师事务所，执业律师，18883313501，18883313501.163.com，广东省江门市蓬江区篁庄大道33号二层201，529100。

[②]胥运帷:《责令限期拆除行政行为法律属性的多元性——以45份住建行政裁判为样本分析》，载《昆明学院学报》。

[③]参见广东省高级人民法院作出的（2020）粤行申829号行政裁定书。

[④]参见海南省高级人民法院作出的（2020）琼行终420号行政判决书。

[⑤]参见广东省高级人民法院作出的（2021）粤行申2364号行政裁定书。

[⑥]参见青海省高级人民法院作出的（2020）青行申2号行政裁定书。

[⑦]韩小平、姚爱国：《责令限期拆除：行政处罚抑或行政强制措施》，载《城市管理》。

[⑧]《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“ 依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”

[⑨]刘依桐：《“责令改正”及其相关行政决定的性质认定》，载于《东南大学学报》（哲学社会科学版）。

[⑩]胡建淼：《行政法学（第二版）》，北京：法律出版社。

[⑪]李孝猛：《责令改正的法律属性及其适用》，载于《法学》。

[⑫]官强：《浅析“责令限期拆除”的法律属性》，载于《中国土地》。

[⑬]《行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”

[⑭]《城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

作者介绍：

梁当利律师，广东建诺律师事务所主任、知识产权部主任、民事争议部主任，毕业于中山大学，十多年律师执业生涯积累了丰富的实务经验，善于全方位、多角度寻找问题的解决方法，高效处理复杂法律纠纷，擅长为客户制定合资、合作、并购等商业方案。

卢春燕律师，西南政法大学硕士，建诺律所高级合伙人，当当分队执业律师和简案快办组长，专注刑事、行政法律研究，指导团队办理合同、金融和保险纠纷案件，处理案件纠纷效率高，深得客户信任。